金融监管政策&法律法规

政策法规 | www.sinoeex.com发布时间:2018-07-23来源:中唐财富

  央行与财政部隔空论战,释放什么信号?

  当前中国经济中的主要问题是结构性和体制性的,财政政策的结构性特征比较明显,有发挥作用的很大空间。目前,多个现象表明积极的财政政策不够积极,甚至是紧缩的。中央财政要发挥逆周期的宏观调控作用,实行真正意义的减税,做实国有金融机构的资本金,支持有条件的地区扩大投资。财政政策近年来做了很多事情,财政部的同志经常加班加点,财金23号文、《关于完善国有金融资本管理的指导意见》从文件本身写得都挺好,但是近期市场上对财政政策的诟病也比较多。

  一、多个现象表明积极的财政政策不是真积极

  财政是国家治理体系的基础和支柱,思考财政问题,一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。中国的财政部喜欢与美国财政部对比,强调自己的权利太小。实际上,美国财政部相当于我们的国务院,至少相当于我国发改委、财政部和商务部三者之和。中国的财政体制脱胎于计划体制,财政政策制定实际是分散在多个部门,各部门往往从自身立场出发制定政策,公共财政的现代国家治理体制还没有建立起来。

  就国家治理体系现代化而言,在健全的财政治理结构里有相当部分内容应该是制衡。金融危机反映出,每个经济体都要防止政府乱花钱。从预算的角度来讲,预算制定、预算批准、预算执行和事后监督,都要建立足够好的制衡关系。相比之下,中国的财政透明度很不够,信息披露大而化之,缺少公众监督,不要说人大代表看不懂财政报表,我也看不懂。没有有效的信息披露,事实上监督制衡无法实现。

  提高财政支出效率关键要做好两点。一是盘活财政存量。各级政府的国库存款有四、五万亿,各级政府一边存钱一边借钱很不合理。有的资金充裕的地方政府,财政出资回购收费高速公路,免费通行后反而造成交通拥堵。二是财政要提高把钱花好的意识。最近关于个人所得税修法的讨论比较热烈,有财税专家认为,起征点不能超过5000,否则纳税人数量会大幅减少,不利于提高居民的纳税人意识。但是,财政部门很少强调纳税人意识的另一面,即提高财政信息透明度,财政支出要接受纳税人监督,对纳税人负责。

  近几年减税政策不少,但是企业和居民缺少实实在的获得感,有的企业税负不降反增。公开资料显示,近几年的减税降费规模超万亿元,但这两年的财政收入增速一直高于GDP的增速,单位GDP承担的财政收入增加了。这种现象让老百姓对减税政策的效果产生质疑,对市场的预期引导也会有问题。背后的原因是,政策制定是个系统工程,文件上规定的税率和税基可能减少了,但实际的征管力度可能加强了。比如,原先营业税的征管有一定的弹性,但增值税征管有上下游企业的交叉对比制衡机制,管理更加严格。原先一些小微企业不交税,现在必须缴纳增值税,否则不能给需求方开具增值税抵扣凭证,业务会受到影响。

  二、整顿地方政府性债务不能一推了之,应着力避免财政风险金融化,对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异,不搞一刀切

  随着供给侧结构性改革深化以及稳健中性货币政策的有效实施,2017年我国宏观杠杆率上升速度明显放缓。但必须看到的是,高杠杆仍是当前风险的集中体现。单纯从数字看,非金融企业部门的杠杆较高,政府部门杠杆率不高,但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。从这个意义上讲,地方政府的加杠杆行为是高杠杆风险的源头所在。据IMF测算,2016年如果考虑地方政府隐性债务的中国广义口径政府部门杠杆率为62.2%,已经超过欧盟警戒线标准。背后的原因很清楚,主要是我国的地方性政府债务信息并不完全透明,地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期,处于一种政府与非政府之间的模糊地带,属于准政府债务。

  解铃还须系铃人。在没有理清楚政府与市场的边界、财政与金融的边界之前,将一些隐性债务划到政府债务之外,一推了之,这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险,偿债意愿降低,将财政风险转嫁金融部门,势必增加金融机构出现坏账的风险,甚至引发系统性风险。事实上,地方政府的资产负债是同时扩张的,有些基础资产的质量还是相对良好的,可以对其债务偿还形成一定的担保。地方政府的去杠杆不能只关注负债方,更要关注资产方,完全可以通过资产出售、兼并重组等方式来缓解债务风险。

  从当前形势看,对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异,不能搞一刀切。中国是一个大国,各地区经济发展水平和负债能力差异比较大,有的地区可能债务风险已经比较明显,但有的地区还有一定的“加杠杆”空间,后者完全可以继续发挥“稳增长”的积极作用。我们认为,在“稳增长”与“去杠杆”之间求得动态平衡,必须改革中央地方财政关系,建立市场化导向的地方政府举债框架。重点是建立恰当的激励约束机制,正确引导地方政府的行为,既赋予地方政府主动作为的空间,又要建立硬约束机制,防止地方政府乱作为。

  总结起来,在当前形势下,财政政策大有可为,要真正发挥逆周期宏观调控职能,应当做好以下几件事情。一是对小微企业、创新企业的减税政策要落到实处。二是在控制新增地方政府性债务规模的同时,中央财政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠杆面临资本不足的约束,必须以财政资金充实国有金融机构的资本金,并完善公司治理,才能保证金融服务实体经济的能力不被削弱。治本之策,是加速推进中央与地方财政关系的改革,这对解决地方政府性债务风险、房地产泡沫问题至关重要。

  财政官员回应央行徐忠财政政策不够积极:为谁积极?

  文|青尺(作者供职于财政系统,本文仅代表个人观点)

  人民银行研究局局长徐忠博士发表专栏文章,认为积极财政政策不够积极,财政对防范金融风险有更大责任,并要注意一些问题。总的来看,不少观点是值得借鉴的,但是可商榷之处也有很多,有的引起了较大争议。本文简要进行几点探讨。

  积极财政政策等于提高赤字率吗?

  财政赤字通常理解就是收支差额,但是各国财政收支的口径有一些差别,赤字口径因此亦有所不同。简单地用赤字率衡量积极财政政策,可适用于一般经济评论场合,但对于专门研究财政体制和政策来说,是不够严谨的。

  媒体、学术界和金融机构对中国财政赤字口径的讨论由来已久,一些“看不懂财政报表”的人大代表和财经研究者也提出过计算赤字的修正方法,得出过不同的“实际赤字率”。这些分析各有一定道理,归纳来看,这些“实际赤字率”和官方赤字率的差别主要在于:第一,官方赤字沿用一般公共预算(原称公共财政预算)新增债务规模的口径,这个口径是比较小的;第二,由于中央和很多地方财政设有预算稳定调节基金,有些地方有年度间结转资金,通过净调入这些资金可弥补一部分收支差额,可以视为不同年度之间赤字的调剂,减少了官方赤字的波动;第三,预算法修订后按照“四本预算”(即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算)的规定,广义上赤字还应考虑政府性基金预算的收支差额(即地方政府专项债务)。此外,以前地方政府在预算之外的举债融资,常被认为应计入广义上赤字,但是很难追溯和准确统计。

  查阅2018年预算报告,我们可以看到有关线索:“统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金,适度扩大财政支出规模”。上述表述说明,虽然官方赤字口径未发生变化,但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度,因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。

  财政注资金融机构是虚假的吗?

  徐博士文中有一个很吸引眼球的论点是,“现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的。之前的历次注资,财政并没有真正掏钱。特别国债实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资”。这种说法恐怕让海内外投资者大跌眼镜,甚至产生误解。

  事实上,财政当局的资产负债表扩张是受限的,举债安排的支出与通过财政收入安排的支出都是掏出真金白银,除了对举债形成的支出往往要增加一些限制之外,资金本身并无区别;而货币当局资产负债表的伸缩度极大,由于存在印钞稀释货币的能力,对其“慷慨掏钱”则需要高度警惕。只要中央政府没有穷到打白条挂账的地步,质疑中央财政没有真正掏钱,这种说法是很不专业的。

  1998年全国财政收入只有9800多亿元,发行2700亿元特别国债不是一个小数。回过头来看,当时设计出一整套合乎市场经济规律的注资方案,是值得称道的。放到今天来看,财政发债注资商业银行,举债的同时形成收益率较高的资产,同时央行释放流动性,缓解资金面紧张,实属十分正常的协同操作。只不过20年前市场主体和手段有限,定向发行国债、降准备金率和被注资的对象都同为四大行而已。

  当年财政注资银行,就是加大积极财政政策力度的重要体现,后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。从一直存续的特别国债及付息,到后来银行不良资产转为优质债权,这些都是实实在在的钱和权益,最后承担者是全体纳税人,岂能转身一笔勾销变成了靠银行自己和央行“帮助”呢?进一步设想,若1998年不采取这个注资方案,解决问题还有几种可能:央行直接“放水”当出资人,财政挤掉大量民生支出用于注资银行,财政以高息举债注资而后用更多的财政收入偿还;如果采取这些做法,最终利益受损的是谁呢?

  金融机构是地方政府债务问题的受害者吗?

  徐博士文中认为,将一些隐性债务划到政府债务之外,一推了之,可能引发地方政府的道德风险,将财政风险转嫁金融部门;同时,金融机构对地方政府处于弱势,由于财税改革落实不到位,金融机构管不住地方政府的违规融资行为。笔者认为,上述说法有失偏颇。

  首先,金融机构在地方债乱象中,很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色,绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。地方政府不规范举债的各类形式、各个环节,几乎都有不同类型金融机构参与,其包装操作之复杂,远超出基层财政部门的工作水平。在以前地方举债处于灰色地带的情况下,不可能在像发行政府债券一样明面上公平竞争,金融机构在帮助地方政府融资时,自然设计对自己最有利的方案,既要确保刚性兑付,又要将自身收益最大化。考虑到地方政府融资冲动十分强烈,难说双方究竟孰强孰弱,甚至在预算法修订和地方债清理规范之后,还有金融机构强势要求地方政府违法违规对非政府债务进行担保。

  在地方政府债务野蛮生长时期,金融市场产生了大批“高收益、低风险”的产品,扭曲了市场定价,挤占了投向实体经济的金融资源;规范地方政府债务管理是对这种扭曲的强力纠正,不可避免给地方政府和金融机构带来阵痛。地方政府处置存量债务风险,的确应当分类妥善处理,防范处置风险的风险。对划入企业债务、未纳入政府债务的存量债务,应积极稳妥采取措施,加快融资平台公司转型,提高经营水平,增强偿债能力。

  但是需要指出的是:即使一些地方政府有意压低纳入政府债务的存量债务,也更多出于政绩考核和风险指标的考虑,而不是有意赖账不还,等着违约。因为基于中国国情和政治现实,特别是突出防范重大风险的背景下,地方政府是不愿意看到辖内任何企业发生债务违约的,无论融资平台公司、国有企业,哪怕是民营企业。

  真正需要防范的是另一种倾向,就是站在金融机构的立场上,以防范金融风险为借口要求地方政府兜底,对不该担保或救助的隐性债务提供保护。这种做法延续了对金融市场的扭曲,不利于打破刚性兑付。尤其是提供保护的潜在手法,同样能给新增隐性债务打开方便之门,刺激金融机构继续“创新”,助长地方违规举债融资。这种现象更为隐蔽,危害更大。

  如何向大国财政与大国央行转变

  随着中国成为世界第二大经济体,财政政策和货币政策制定者都面临着重大挑战,主要是如何从小国赶超视角转向大国主动视角看待问题。

  财政方面,自十八届三中全会以来,从现代国家治理的角度做了很大的努力,很多重大改革举措已经拟定了路线图,但还有很长的路要走。在推进改革和规范制度的过程中,用财政资金支付一些成本是合理且必要的,但财政资金绝不是弥补部门和地方既得利益的“唐僧肉”,不能认为过去存在的即是合理的。“对地方债务控制后,财政政策不可能积极,所以要增加中央赤字”、“金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内,就要财政加大注资力度”,上述政策建议逻辑上显得草率。即使积极财政政策加大力度,投向地方政府搞基建和向金融机构注资是不是优先选项,也需要慎重研究。

  央行方面,虽然人民币国际化进程积极推进,央行在全球货币政策协调中的作用不断增强,但人民币的国际地位滞后于中国经济的国际地位,利率、汇率市场化水平与国内外期望还有不小距离。比现实差距更为重要的是理念差距,即决策思路上仍然属于小国央行的特征。

  诚然,中国实施货币政策有很多客观困难和约束条件,央行有不少苦衷可以理解。可让人遗憾的是,一些内部专业人士主观上对中央银行的独立性和权威性缺乏足够重视,在徐博士的此篇文章中多处可见这种思维痕迹。最典型的莫过于在《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(下称《指导意见》)中注意到“财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责”,却有些忽略前半句“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则”,还提出“授权人民银行或其他部门来履行出资人职责”。了解上世纪90年代商业银行呆坏账历史的人,可以体会到《指导意见》中这一句原则的来之不易;也知道央行控股商业银行意味着多大的倒退。

  总而言之,财政政策与货币政策应当紧密配合,从经济社会发展大局出发,协调制定政策和确定力度。在推进国家治理能力现代化的关键阶段,财政和央行要有所为、有所不为,在法治化和市场化的框架下,各司其职,权责匹配,自己不乱作为,也不要求对方乱作为,这才是对人民根本利益负责任的做法。

  吴晓求:央行尽力, 财政则可以做的更好

  中国人民大学副校长、金融证券研究所所长吴晓求近日发表演讲《中国资本市场的内生动力》,吴晓求表示,央行也看到了由于内部和外部环境的变化,使中国的实体经济出现了短期的困难,所以采取了降准的政策,试图保持市场流动性的充裕,我认为这个愿望是很好的,而且我认为央行是尽力了,但与此同时我也看到了今年上半年我们财政收入的增长,这怎么看,有时候从财政部门来看,当然是好事,因为它的一般性的公共预算收入增长了10.6%,税收收入增加了14.4%,上半年我们GDP的增长是6.8%,这两个比例一看就知道,实际上给我带来了忧虑,我倒不见得是非常地高兴,我认为如果在这个时候,税收收入有所下降,让企业渡过难关,我认为可能会更好。

  演讲全文:

  按道理这是一个常识性的问题,中国有很多常识性的问题到了我们这成了一个大问题,我们国家的经济处在一个相对困难的时期,我们由高速增长变成了中速增长的环境,更为重要的是,中美贸易摩擦短期来说对我们的确带来了一定的影响,无论是在实体经济、汇市、股市、债市都带来了一定的影响。

  面对这种情况,我们需要认真思考,我们如何去应对我们整个的实体经济的变化。我们都知道宏观经济政策主要是由两部分组成,一个是财政政策、一个是货币政策,看看它们之间如何协调。

  首先是它们的着力点在哪里,它们考虑什么问题,以及它们之间如何协调。历史上看,我作为一个大学教授,我自认为也是公正的,虽然我是研究金融的,但是也并不必然就一定是站在央行这一边的。坦率地讲,中国经济40年来当然各方面的努力都非常重要,但从财政政策和货币政策来说,我认为货币政策的作用巨大。它的确起到了宏观经济协调的作用。它承担了中国经济的的周期性调节的作用。应该说,对中国的货币政策,我是给相对高的评价在很多关键的时候,应该说都需要了它的职责,无论是在经济相对低迷的时候,虽然中国的货币政策的口号永远是稳健中性,实际上它并不是稳健中性而是扩展性的,很多年我们M2的增长都是GDP增长超过至少5、6个百分点的年份是非常多的。如果你的M2的增长比GDP的增长要超过5、6个百分点,你还说它是一个稳健中性的,这个我不太相信,这也不符合稳健中性的定义。它显然是扩展性的货币政策。

  它还是为了当时中国经济能走出低迷,持续稳定的发展。当然后来出现了一个巨大的后果就是中国的M2巨大,现在超过了180万亿,大概和GDP相比较已经超过了1:2了,在全世界主要的经济体中比重是最高的。后果是M2的规模非常大。它的成就就是中国经济保持了长达40年的相对高速的增长。

  我们再看看财政政策,中国的财政收入是大幅度地增加,当然这个增长也是我们实现国家复兴的重要的保障。因为中国的国家很大,要做的事情非常多,所以它的财政支出的面非常大,从这个意义上可以理解。但是从宏观经济政策的角度来看,我认为它真的有时候没有起到调节的职能,财政政策不是税收收入政策,也不是如何保证国家财政收入以很快的速度增长的政策。并不一定是你的财政增长和税收增长就一定要超过GDP的增长,我看不见得,因为财政政策非常重要的,排在第一位的还是面对实体经济,要保持一个调节的职能,所有宏观经济政策的调节政策都是逆周期的,这是我们宏观经济调节的基本的原则,如果没有逆周期的思想,我认为很难做好宏观经济的平衡协调作用。

  什么叫逆周期呢?逆周期也包括了货币政策,同样是适用的。当经济低迷的时候,实际上从财政政策的角度来看,我认为它应该是扩大支出的,要推动扩大内需,扩大内需并不一定是以收入的增长为前提,如果那个时候你的收入也是增长的,甚至比GDP还要增长更快,我不认为这是一个积极的财政政策。不要以为把积极的财政政策理解成是财政收入增长超过GDP的增长,这就是积极的财政政策。积极的财政政策一定是要有利于经济走出低迷,要熨平经济周期的影响。显而易见,当经济处在相对低迷的时候,第一步考虑的一定是减税,要给实体经济留下一个相对比较自由的生存空间,要让它生存下去。所以减税变得非常地重要。同时也还要扩大支出,就是说市值可以适当地增加,所以并不意味着国债适度增长有什么问题,只要实体经济增长就可以。如果实体经济出现相对的过热,财政政策要采取措施,包括加速也是一种方式,也包括货币政策,提高利率等等,这也是周期调节的基本的原则。所以这两者要有很好的宏观协调的作用。

  就拿这次来看,虽然央行也看到了由于内部和外部环境的变化,使中国的实体经济出现了短期的困难,所以采取了降准的政策,试图保持市场流动性的充裕,我认为这个愿望是很好的,而且我认为央行是尽力了,但与此同时我也看到了今年上半年我们财政收入的增长,这怎么看,有时候从财政部门来看,当然是好事,因为它的一般性的公共预算收入增长了10.6%,税收收入增加了14.4%,上半年我们GDP的增长是6.8%,这两个比例一看就知道,实际上给我带来了忧虑,我倒不见得是非常地高兴,我认为如果在这个时候,税收收入有所下降,让企业渡过难关,我认为可能会更好。

  这两者一比,是能够比较得出来的,央行的降准以扩大市场的流动性,从央行的角度来看愿望是良好的,但这个良好的愿望能不能实现呢?恐怕未必了。

  这里面还有一个部门很重要,央行不是降准吗,水库的水很多了,如果让水库的水能有效地灌溉农田,流到希望大量地饥渴的农田里,如何流到实体经济中去是非常重要的。前一段时期,我们监管是非常严厉的。最近在一个地方我做了一次演讲,那次我讲的题目是没有金融的多样性就没有现在的金融体系。我是暗含地说不要把新的金融业态理解成是带来金融风险的地方,不要把新的金融业态一定是看成新的金融风险点,也不要把它看成是未来出现金融危机的起点,实际上不是的。一个国家新的现代金融没有多元化的金融业态不是实现。有些是金融的基本的趋势和规律,我们不要阻止它,不要背离它,不要扼杀它。

  这个话我说得很含蓄,水库的水满了,可是它不能有效地流到农田去,什么原因?那就是原来的管道越来越窄了,有的已经都没了,有的变得很细了,水库的水虽然很大,但是水灌溉农田的渠道越来越少,即使有渠道流量也越来越小,路径也越来越小。所以我还是想,有些事情不要以为它是违规的,也不要以为它就一定会带来风险。实际上,我对一些监管的措施是持有疑问的,因为我不懂,我也理解不了这个东西,不知道为什么是这样。现在搞的水库很满可是水流不下去,所以有些监管我们还是要做一些疏导。当前对中国经济来说,财政政策的重点是减速,货币政策的重点是保持市场流动性的充裕,监管要注意节奏和力度,要注意疏导,要让这些央行良好的愿望变成美好的结果。监管谁,你们应该知道。这是说的第一个意思。

  第二个说一下内生动力。基本上内生动力非常地重要,有时候我还是很忧虑,为什么我们这个市场2008年金融危机到现在没什么成长?都过去了10年了,美国的市场成长成那个样子,最高达到了26600点,从7000点开始的,我们金融危机的时间跟现在差不多,我们思考我们的市场的确确实内生动力。

  首先我认为环境是不够的,中国发展资本市场的确非常困难,从文化、法律、社会环境包括一些制度安排,实际上我都认为不利于资本市场的发展。所以我有时候在想,如同在旱地里种水稻非常艰难和艰辛,比如说资本市场首先要求要有足够的透明度,可是在我们的文化层面里,对透明度的理解是不够、不充分的。所以为什么董秘的工作重要,核心的工作是维护市场的透明度,维护上市公司信息披露的一个足够的透明度,达到法律的要求,这是他的唯一职责。至于说有没有投资价值,由市场来判断,但他必须确保我们这家上市公司的信息披露是完整、真实、及时的。你说他的职责是什么?我认为这就是他的职责,总经理、董事长说,我就把这个真实的情况如何地告诉社会,告诉投资者。更重要的是内生动力,在于我们的概念和标准。中国上市的标准是需要改进的,中国上市公司的标准是基于大工业时代的一系列的标准,它重规模、重资产、重历史、重盈利,重很多东西唯一不重或者不太重的是未来。未来他不管,实际上,资本市场最追求的就是未来,他到市场来投资不是投资于历史,历史多么辉煌跟他没有关系,历史的辉煌在定价里面基本上不起作用,甚至今天的盈利状态在整个资产定价中也作用很小,产业的未来、企业的未来是他定价的核心。今天财务是亏损的,当然他也可以做一个很好的定价。

  所以我们唯一不重的是未来,而资本市场恰恰来自于未来,所以资本市场的魅力是在于不确定性,大家说资本市场有风险,所以不能来,资本市场没风险你才不能来呢,因为没风险那是无风险的固定收益,可能是没有魅力的。但是他在于把握不确定性。不确定性也就是说未来的成长性,从这个意义上说,重塑内在的动力必须要改革调整中国选择上市的成本。我认为要选择未来有成长性的企业,今天和过去不太重要,只要如实披露信息就可以。我想这是最重要的。

  这样一来,我们的外部环境加上标准调整,加上我们注重信息披露,注重市场的透明度,中国的资本市场一定会有光明的未来。

B2B电商